Т. Миськевич, мол. наук. співроб., НЮБ НБУВ

Стратегія антикорупційної політики України

 

Перманентна боротьба з корупцією в нашій державі продовжує залишатися в центрі суспільної уваги, адже сучасні масштаби та системність цього явища несуть в собі значну загрозу вже не тільки економічній стабільності країни – проблема корупції переходить в площину національної безпеки. В офіційних документах, звітах авторитетних міжнародних організацій та основних міжнародних партнерів України вже багато років поспіль відзначається особливе поширення корупційних проявів у сфері державних закупівель, енергетичному секторі, розподілі землі та інших природних ресурсів, а також у сфері контролюючої діяльності органів державної влади стосовно підприємців, під час судового розгляду спорів та діяльності правоохоронних органів, під час державного адміністрування та контролю за сплатою податків і митного оформлення товарів. Окрім цього, констатуються чисельні корупційні зловживання у виборчих процесах, про що свідчать рекомендації «Групи держав проти корупції» (орган Ради Європи з антикорупційного моніторингу GRECO).

Як наслідок, у Рейтингу сприйняття корупції міжнародної організації «Transparency International» Україна роками входить до групи «досить корумпованих держав».[1] У минулому році ми посіли перше місце за поширеністю хабарництва у діловій практиці (дослідження Ernst & Young). Про наявність в нашій країні колосальної тіньової економіки неодноразово відмічалось також в резолюціях Парламенту ЄС.

Створення державних спеціалізованих антикорупційних органів (НАЗК, САП і НАБУ), показова слідча робота щодо підозр у топ-корупції, поступове втілення системи ProZorro, системи електронних закупівель та реєстру електронних декларацій майна; розбудова прогресивної системи eHealth, відкриття державних реєстрів щодо інформації про кінцевих бенефіціарних власників та спроба дерегуляції підприємницької діяльності – всі ці показові кроки, безперечно, позитивно вплинули на імідж нашої країни, проте відчутних покращень економіці все ж не принесли. Водночас, цілий ряд важливих антикорупційних ініціатив з різних причин й досі не впроваджено. Фахівці стверджують, що на суттєві зрушення в даному напрямку годі сподіватись, допоки в Україні не завершено формування законодавчої та інституційної основи для розроблення та реалізації антикорупційної політики.

Наразі в уряді триває робота над одним з головних законодавчих документів, що визначатиме антикорупційну політику нашої держави в найближчій перспективі – проектом Антикорупційної стратегії на 2018 – 2020 роки. Відповідний законопроект (№ 8324) розроблений Національним агентством з питань запобігання корупції за участю представників громадянського суспільства, міжнародної спільноти, Ради бізнес-омбудсмена та органів державної влади. Проект підготовлений на основі результатів виконання попередньої Антикорупційної стратегії на 2014 – 2017 роки, яку було створено з метою просування антикорупційних ініціатив. Довідково: згідно з висновками підготовленого НАЗК Аналітичного звіту про її виконання та Державної програми щодо реалізації засад Антикорупційної стратегії лише дві третини передбачених заходів було виконано.

В Антикорупційній стратегії на 2018 – 2020 роки визначається комплекс заходів, спрямованих на розробку та провадження ще більш дієвого механізму зменшення рівня корупції в Україні. Зокрема, передбачається вдосконалення правового регулювання питань запобігання та протидії корупції та посилення інституційної спроможності державних органів, повноваження яких спрямовані на подолання корупції. Також акцентується увага на імплементації до законодавства України нормативно-правових актів ЄС та найкращих закордонних практик. Відповідно до оприлюдненого тексту Антикорупційної стратегії на 2018 – 2020 роки, вона спрямована на реалізацію наступних кроків:

- завершення процесу створення Державного бюро розслідувань та забезпечення його достатніми фінансовими та іншими ресурсами, а також запуск процесу створення Служби фінансових розслідувань та державного органу контролю за дотриманням вимог законодавства про доступ до публічної інформації;

- завершення реформування судової влади та органів кримінальної юстиції в Україні, забезпечення доброчесної поведінки прокурорів; істотне зниження рівня корупції в діяльності органів прокуратури та усунення корупційних ризиків у судочинстві;

- посилення системи виявлення та розслідування активів, які були предметом або доходом від злочинної діяльності та на які може бути накладено арешт у судовому провадженні в цивільних та кримінальних справах, а також повернення активів, здобутих корупційним шляхом на користь держави (у тому числі із-за кордону). Цими процесами опікуватиметься новостворений спеціально уповноважений орган – Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів;

- запобігання корупції у діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування шляхом продовження впровадження електронного документообігу, а також зменшення кількості перевірок у процесі здійснення митного контролю;

- підвищення рівня прозорості в діяльності Верховної Ради України та органів місцевого самоврядування, посилення фінансової дисципліни політичних партій, дотримання встановленого порядку отримання внесків від фізичних та юридичних осіб, запровадження інституту лобіювання та електронної системи звітності політичних партій;

- протидія корупції в управлінні публічними ресурсами, зокрема, через зменшення кількості підприємств державного сектору (передбачається їх приватизація, об’єднання в інтегровані холдинги або ліквідація); запровадження моніторингу діяльності державних і комунальних підприємств та механізму розкриття інформації про їхню діяльність;

- формування в суспільстві атмосфери нетерпимості до проявів корупції, формування у населення довіри до антикорупційної політики держави і позитивного ставлення до викривачів, а також системне залучення державою активної частини населення, громадських об’єднань, представників бізнесу до антикорупційних заходів.

Окремо слід зазначити, що вперше в нормативному документі такого рівня зазначається проблематика впровадження заходів із запобігання корупції у приватному секторі. Серед заходів, спрямованих на запобігання корупції для приватного сектору, прийняття законів про адміністративну процедуру та про установу бізнес-омбудсмена. В цій частині Антикорупційна стратегія також передбачає продовження реформування сфери публічних закупівель: розширення системи електронних закупівель для охоплення всіх публічних закупівель, зменшення кількості винятків, які дають змогу проводити процедури у неконкурентний спосіб та вдосконалення державного контролю і моніторингу за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель.

Незважаючи на те, що даний документ був схвалений у ВР, Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України не підтримало прийняття законопроекту «Про Антикорупційну стратегію на 2018 – 2020 роки» у першому читанні. Проаналізувавши поданий законопроект, фахівці оприлюднили цілу низку пропозицій та аргументованих зауважень. Ключовими характеристиками експертизи можна вважати «сумнівність» та «декларативність» великої кількості зазначених в документі заходів. Натомість кількість приписів про проведення тих чи інших конкретнихорганізаційних, адміністративних заходів, які б спрямовувались на усунення тих чи інших умов або причин існування корупціогенних чинників названа недостатньою. Дійсно, навіть при поверхневому перегляді тексту в око впадають численні узагальнюючі наміри типу «удосконалити механізм», «забезпечити удосконалення», «оптимізація правил», «продовжити реформування», «приділити належну увагу», «посилити» та ін.

Окрім того, Головне науково-експертне управління звертає увагу на відсутність належного фінансово-економічного обґрунтування законопроекту (включаючи відповідні розрахунки) та недоцільність створення нового державного органу контролю за дотриманням вимог законодавства про доступ до публічної інформації (5-й розділ документу, с. 26). На думку експертів, вже існуючі державні органи у сфері запобігання, протидії та боротьби з корупцією мають достатньо повноважень щодо здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства про доступ до публічної інформації, застосуванні заходів щодо припинення порушень вимог нормативно-правових актів у цій сфері та притягнення винних осіб до відповідальності.

В даному контексті, доцільно зауважити, що на відміну від України, успішна міжнародна практика свідчить про тяжіння до мінімізації кількості органів, відповідальних за протидію корупції при максимальному розширенні переліку притаманних їм функцій. Адже важко не погодитись з очевидністю наслідків дублювання компетенції антикорупційних інституцій та здійснення «контролю над контролюючим» – замість посилення протидії корупції все це призводить до її ослаблення, оскільки спрацьовує банальний принцип колективної безвідповідальності.

Довідково:

- У Франції систему протидії корупції утворюють спеціальні підрозділи при прокуратурі, митній службі, податковій інспекції, кримінальній поліції та в ін. державних структурах. Окремо діє служба «ТРАКФІН», що займається комплексом проблем, пов`язаних з відмиванням грошей. Координацію антикорупційної політики здійснює Центральна міжвідомча служба з протидії корупції при Міністерстві Юстиції.

- У Великобританії створено незалежний консультативний Комітет зі стандартів поведінки громадського (державного) життя під головуванням лорда Нолана. До складу Комітету увійшли 10 авторитетних громадських діячів, в тому числі два члена парламенту, завдання яких полягає у вивченні та оцінці норм поведінки всіх керівників громадських і державних установ, включаючи всі дії, пов`язані з їх фінансовою та комерційною діяльністю; вироблення рекомендацій щодо поліпшення моральних критеріїв учасників «публічного життя». Під наглядом перебувають міністри, державні службовці, члени національного і Європейського парламентів, вищі чиновники всіх неурядових громадських установ, представники місцевої влади.

- У США, де антикорупційне законодавство характеризується надзвичайною жорсткістю, фактично немає імунітетів для посадових осіб. Контролем за виконанням антикорупційного законодавства займаються спеціально призначені в будь-якому державному управлінні або департаменті особи або групи осіб, комісії, які при необхідності можуть запитувати додаткову інформацію, викликати на бесіду самих чиновників, проводити службове розслідування.

- центральною ланкою антикорупційної політики Сингапуру є постійно діючий спеціалізований орган по боротьбі з корупцією – Бюро з розслідування випадків корупції, що володіє політичною і функціональної самостійністю. Цей незалежний орган розслідує та запобігає корупції в державному і приватному секторі економіки країни.

- в країні з найвищим антикорупційним рейтингом – Фінляндії – основні антикорупційні принципи закріплені в Конституції, а державна політика профілактики та припинення корупції викладена в загальнонаціональній «Програмі по боротьбі зі злочинами в економічній сфері». Інші спеціалізовані антикорупційні проекти, а також спеціальні правоохоронні служби в країні відсутні.

Вельми об`ємним та змістовним став Висновок на проект Закону України «Про Антикорупційну стратегію на 2018–2020 роки» від Центру політико-правових реформ. Як і в попередній експертизі, фахівці Центру вкузують на сумнівну антикорупційну спрямованість значної кількості різноманітних заходів, що зазначаються в Стратегії. Більше того, деякі з цих заходів, на їх думку, «не тільки не є заходами із запобігання корупції, а сформульовані так, що можна подумати, ніби розробники проекту турбуються про корупціонерів та наближених до них». У якості прикладів у Висновку наводяться такі заходи, як гарантування прав осіб, які підлягають перевіркам і моніторингу способу життя та запровадження способів оскарження накладених санкцій; внесення зміни до положень щодо формування складу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії, більшість місць в якій мають займати прокурори, обрані своїми колегами; розробка детальних правил прийняття народними депутатами, суддями та прокурорами подарунків та надання більш чітких визначень, які охоплювали б усі можливі види подарунків, у тому числі отримані у нематеріальній формі та ін.

Також, висновок Центру політико-правових реформ збігається з експертною оцінкою Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України стосовно конституційності законопроекту: «Стратегія, яку пропонується затвердити шляхом прийняття закону України, не є нормативно-правовим актом. Вона не містить правових норм і повністю складається з констатації тих чи інших фактів (обставин), пояснень і приписів про необхідність проведення певних заходів. Відтак, і з цього куту зору конституційність запропонованого законопроекту є сумнівною. Тому, можливо, якщо Верховна Рада України і повинна затверджувати відповідну загальнодержавну програму, то своєю постановою, а не законом», – йдеться у Висновку.

Важливим, серед іншого, видається зауваження експертів Центру політико-правових реформ про те, що ціла низка визначених в проекті заходів виглядають не як стратегічні, а як звичайні заходи щодо виконання чинних законів, оскільки в Стратегії фактично продубльовано в якості заходів повноваження НАЗК, визначені у ст. 12 Закону «Про запобігання корупції», а так само повноваження НАБУ, Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів та інших антикорупційних органів, закріплені за ними відповідними законами.

Варто зазначити, що Висновок Центру політико-правових реформ також цінний тим, що містить великий ряд достатньо конкретних пропозицій, спрямованих на усунення існуючих в проекті прогалин.

Проблема відсутності в Стратегії чітких задач та конкретики певною мірою може пояснюватись самою специфікою даного документу – за своєю суттю, це дорожня карта антикорупційних реформ, яка має вказати мету, напрям та заходи, завдяки яким буде досягнуто певного результату. Деталізацію ж передбачає Державна програма щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2018-2020 роки, яка затверджується урядом у тримісячний строк після прийняття Антикорупційної стратегії Верховною Радою України. Проте, на думку експертів, нестача чітких задач у рамках сформульованих в Стратегії цілей створює можливість для довільної інтерпретації змісту та високі ризики

при програмуванні очікуваних результативних показників подальшої антикорупційної політики. Таку думку озвучив директор Фонду «Відкрите суспільство» Іван Сікора на сторінках видання «ZN.ua». Зокрема, він зазначає, що Проект стратегії не містить в чітко сформульованому вигляді жодної задачі, незважаючи на те, що конкретні пропозиції були подані Фондом «Відкрите суспільство». «Завдання в тексті стратегії, втім, як і в попередній Антикорупційної стратегії на 2014-2017 рр., взагалі не сформульовані. Є тільки заходи (конкретні дії, спрямовані на досягнення цілей, а не на виконання завдань). Для чого ці заходи, і чи адекватні вони поставленому завданню – незрозуміло. Тобто, фактично, відповіді на питання, як потрібно досягати мети, немає. Більш того, насправді частина зазначених заходів є завданнями, але позначені як заходи. Дивує, що розробники такого важливо документу не розрізняють ці різні поняття. Незважаючи на те, що в таких документах державної політики ці терміни розмежовуються. На жаль, в проекті Антикорупційної стратегії ці різні поняття не розмежовані», – розповів очільник.

Враховуючи національну специфіку правотворчості, що часто відображається в нечіткості рамкових документів, декларативному характері та недосконалості їх нормативно-правового забезпечення, також необхідно відмітити існуючу небезпеку маніпуляцій антикорупційним законодавством з боку політичних сил задля отримання електоральних дивідендів чи усунення політичних суперників. На жаль, поки що, за наявної низької інституційної спроможності відповідних органів справжню масштабну боротьбу з корупцією в нашій країні вести вельми проблематично. Ситуація також погіршується особливостями чинної судової системи, оскільки важливо не лише порушувати кримінальні справи, а й притягати винних до реальної та адекватної злочину відповідальності. Наразі ж ризики, пов’язані з корупційною діяльністю в Україні суттєво поступаються потенційним вигодам.     

Між тим, не применшуючи важливості вищезгаданої Стратегії та інших документів, що визначають антикорупційну політику нашої держави, звернемо увагу на притаманну їм специфіку, що стає принциповою у випадку з таким явищем, як корупція, а саме – її знеособлення. Утім, корупція – це завжди конкретні люди, більш того – нерідко люди публічні і добре відомі, а тому необхідною передумовою ефективної реалізації державної антикорупційної політики є розвиток в країні інститутів громадянського суспільства, у тому числі незалежних ЗМІ (Стаття підготовлена з використанням інформації таких джерел: http://pravo.org.ua/ua/news/20872350-visnovok-tsentru-politiko-pravovih-reform-na-proekt-zakonu-ukrayini-pro-antikoruptsiynu-strategiyu-na-20182020-roki; https://ti-ukraine.org/research/indeks-koruptsiyi-cpi-2017/; http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=63942; http://yur-gazeta.com/publications/practice/inshe/yak-ukrayina-borotimetsya-z-korupcieyu-protyagom-nastupnih-3h-rokiv.html; https://www.kmu.gov.ua/ua/news/uryad-shvaliv-proekt-zakonu-ukrayini-pro-antikorupcijnu-strategiyu-na-2018-2020-roki; https://mind.ua/news/20184386-proekt-antikorupcijnoyi-strategiyi-na-2018-2020-roki-oprilyudneno-na-sajti-verhovnoyi-radi).


[1] У 2017 році Україна займала 130 позицію  (зі 180 країн), що на 1 позицію вище, ніж у минулому році (131 місце зі 176 країн). Але в динаміці результати минулого року нижчі, ніж у 2016 році.