Правовий статус помічника судді С. Закірова, канд. істор. наук, доцент, старш. наук. співроб. НЮБ НБУВ

Неврегульованість правового статусу помічника судді як одна з проблем реформи судочинства в Україні

 

Проблему реформування судочинства в Україні вкотре актуалізувала напружена ситуація з особливим статусом помічників суддів. Чергового засідання Ради суддів України 7 лютого 2018 р. хто з надією, а хто з острахом очікувала, без перебільшення, майже семитисячна спільнота помічників українських служителів Феміди. Справа у тім, що в порядку денному оголошеного засідання було зазначено питання про затвердження нової редакції положення про помічника судді. Натомість довгоочікуваної події не відбулося. Засідання пройшло, але зазначений документ так і не було прийнято. Тож неврегульованість правового статусу помічника судді залишається дискусійною проблемою, яка продовжує турбувати юридичну спільноту і громадськість України.

 

http://chesnosud.org/infographics/skilky-j-de-v-ukrayini-pomichnykiv-suddiv/

 

Питання статусу помічника судді виникло відтоді, коли після прийняття нового закону «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 р. вперше було змінено правила добору на відповідну посаду. Новацією зазначеного закону про судочинство стало надання права на підбір свого помічника виключно судді.

Остаточно статус помічника судді змінився після ухвалення нового закону «Про державну службу», який набрав юридичної сили 1 травня 2016 р. З того часу за нормами частини 1 статті 92 помічники суддів втратили статус державних службовців та набули статусу працівників патронатної служби.

Сама патронатна служба в Україні існує вже тривалий період (з 1999 р.), однак віднесення посад прес-секретарів, радників і помічників суддів до цієї категорії службовців пов’язана із узгодженням вітчизняного законодавства з європейськими правовими традиціями. Їх відділення від державної служби викликано тим, що, зокрема, помічники суддів безпосередньо не виконують функцій щодо забезпечення діяльності держави, а сприяють організації роботи судді, здійснюючи допомогу в забезпеченні процесу відправлення правосуддя. Натомість зміни законодавства призвели до появи деяких суперечностей щодо діяльності помічників судді. І на ці аспекти юридичних новацій одразу ж звертали увагу і експерти, і громадськість, і самі помічники служителів Феміди. Такі зміни призвели не тільки до зміни назви, але й викликали суттєві наслідки позбавлення статусу державних службовців щодо порядку призначення, звільнення та проходження служби помічниками судді.

Серед фахівців з адміністративного права і до прийняття нового закону «Про державну службу» існувала тривала дискусія щодо необхідності зарахування працівників патронатної служби до державних службовців. Зокрема, доктор юридичних наук Ю. Битяк вважає, що оскільки патронатні службовці обслуговують діяльність відповідного політичного діяча (посадовця), надаючи йому технічну, інформаційну, наукову, експертну допомогу, це, тим не менш, не дає змоги стверджувати, що вони, як всі інші державні службовці, виконують функції та реалізують повноваження відповідного органу. Відповідальність за свою діяльність такі службовці несуть перед «патроном» – політичним діячем, а не перед державою. Тому доцільно, зазначає науковець, щоб відносини службовців патронатної служби, які вперше зараховані на службу до державних органів чи їх апарату, регулювалися трудовим законодавством, а вони виконували свої повноваження на основі трудового договору.

Голова громадської організації «Асоціація помічників суддів України» О. Примак-Березовська пояснює, що існує дві моделі бачення інституту помічника в судовій системі. Вона зазначила: «В першому випадку помічник постає працівником апарату суду, який підпорядковується безпосередньому керівникові – судді (патрону) виключно в питаннях, що стосуються підготовки справ до розгляду. В решті на помічника покладений певний вид державного контролю з боку керівника апарату з питань дотримання трудової дисципліни, накладення стягнень, опосередковано – у прийнятті та звільненні з роботи тощо». Такий варіант прописаний сьогодні в законі «Про судоустрій і статус суддів» та відповідному профільному положенні.

Друга модель має інший підхід. Помічник виступає незалежним від керівника апарату патронатним службовцем, який виконує доручення виключно судді. Саме такий варіант, за словами О. Примак-Березовської, підтримують більшість українських помічників суддей та низка експертів-правників. Натомість така ситуація неврегульована на законодавчому рівні, тож статус помічника судді залишається недостатньо зрозумілим.

Прихильники новацій законодавства, як і розробники закону «Про державну службу» наголошують, що статус помічника судді як патронатного, а не державного службовця відповідає європейським стандартам. На їх думку, асистенти не виконують функцій щодо забезпечення діяльності держави, а тільки допомагають організовувати роботу судді.

Натомість у світовій практиці не все так однозначно. Існують і приклади, коли помічники суддів навіть мають право розглядати «малозначні справи». Зокрема, як розповідає помічник заступника голови Хмельницького міського районного суду Хмельницької області А. Плінська, в Австрії помічники розглядають приблизно 80% справ, що надходять до суду першої інстанції. Цікавим, на її думку, є досвід США, де помічники визначають мільйонні застави для підозрюваних. Враховуючи світовий досвід та українські реалії, А. Плінська вважає, що варто дозволити помічникам суддів підписувати документи непроцесуального характеру від свого імені в порядку підготовки справи до судового розгляду.

Аналізуючи європейський досвід діяльності помічників суддів, керівник проекту Європейського Союзу «Підтримка реформ юстиції в Україні» Д. Віткаускас пояснив, що в європейських державах існує два типи організації роботи зазначеного інституту в судочинстві. «Люксембурзький» – де помічники суддів напряму залежать від суддів, та «Стразбурький» – де помічники суддів і судді виступають окремими незалежними ланками судового апарату, тому залежність помічника від судді є лише функціональною. На думку європейського експерта, для України оптимальним збалансованим варіантом може стати поєднання цих двох підходів до організації діяльності помічника судді.

На підставі українського чинного законодавства аби сьогодні стати помічником судді у статусі патронатного службовця необхідно відповідати певним вимогам. Їх називає у своєму блозі суддя Окружного адміністративного суду міста Києва, кандидат юридичних наук К. Гарник: «Громадянин України, який має вищу юридичну освіту і вільно володіє державною мовою. Окрім громадянства та освіти, необхідно також мати стаж професійної діяльності не менше трьох років». Суддя К. Гарник підкреслює, що судді самостійно здійснюють відбір своїх помічників, проводять співбесіди, ставлять питання щодо рівня підготовки та перевіряють “soft skills” кандидата. Він наголошує, що помічник судді підзвітний лише судді, з яким працює, а також звертає увагу, що помічник призначається на посаду на час виконання суддею повноважень судді відповідного суду.

Керівниця комунікаційного напряму кампанії громадського контролю «ЧЕСНО.Фільтруй суд!» Л. Дроздик наголошує на специфіці роботи помічника судді. Він має мінімізувати часові затрати служителя Феміди на аналіз правових актів, на основі яких відбуватиметься вирішення судової справи. Помічник, за дорученням судді, готує проекти запитів, листів, інших матеріалів, пов’язаних із розглядом конкретної справи, проекти судових рішень, інших процесуальних документів, які приймаються суддею або під головуванням судді, виконавчих документів. Таким чином, помічник судді виконує дуже важливу роботу, результати якої безпосередньо впливають на рішення, ухвалені суддею.

Голова ГО «Асоціація помічників суддів України» О. Примак-Березовська зазначає, що питання діяльності патронатних службовців потрібно врегулювати. Вона наголосила, що оскільки не всі помічники бажають повернути статус держслужбовця, мабуть, єдиним правильним шляхом є прийняття закону «Про патронатну службу». Цей закон має регламентувати всі питання, пов’язані зі проходженням, просуванням, заохоченням, звільненням помічників, та передбачати створення структурного підрозділу, наприклад «служби патронату», що опікувався би майбутнім таких працівників. На її думку, це дало б можливість визначитися зі статусом професії, зміцнити її позиції на ринку праці, забезпечити держапарат фаховими та відданими працівниками, сприяти розвитку і авторитету професії, яка сьогодні, на жаль, є дуже недооціненою.

Таку точку зору поділяє помічник заступника голови Хмельницького міського районного суду Хмельницької області А. Плінська. Вона працює асистентом судді понад 12 років і підкреслює, що, як і частина її колег, є прихильником визначення статусу помічника крізь призму патронатної, а не держслужби. Однак А. Плінська вважає, що перелік передбачених повноважень їх служби і визначення своєї ролі, які зазначені у нових процесуальних кодексах, є кроком назад. За словами помічниці судді, маємо ситуацію, коли обов’язки помічника судді зводяться до технічної роботи та заміни секретаря судових засідань у разі його відсутності.

Проблемна ситуація, що склалася у зазначеній сфері, 7 лютого 2018 р. розглядалася в ході експертного обговорення «Помічники суддів: правовий статус та місце у судовій системі». На заході представники Державної судової адміністрації України, апаратів вищих судів, міжнародні експерти, експерти профільних громадських організацій, фахівці у галузі права та судової системи обговорили проблеми становища помічників суддів в Україні, юридичний статус їхньої офіційної посади, процедури порядку набору, стажування, підвищення кваліфікації помічників суддів тощо.

Скасування статусу державного службовця спричинило суттєві зміни у статусі помічника судді. Оглядач видання «Закон і бізнес» М. Закаблук підкреслює, що за відсутності нового профільного положення, яке ніяк не затвердить Рада суддів України, помічникам фактично доводиться працювати за старими правилами, виписаними у документі, коли вони були ще у статусі держслужбовців. Помічники, за словами журналіста, втратили частину соціальних і професійних гарантій та опинилися в стані невизначеності. Для того, аби виправити частково таку ситуацію, фахівці пропонують створити резерв помічників суддів. На думку М. Закаблук, це дозволить не витрачати багато часу на пошуки нового асистента, якщо виникне така необхідність.

Пропозицію щодо створення резервного фонду помічників суддів обґрунтовує заступник начальника юридичного управління, начальник відділу правової експертизи Державної судової адміністрації України Т. Опанасюк. За її словами, коли суддя приходить працювати до суду і у нього є можливість вибрати собі помічника з резерву, які пройшли конкурс, але ще не стали помічниками суддів. Т. Опанасюк, яка має власний досвід роботи помічником судді, а також керівником апарату суду, зауважує, що у проекті Положення про помічників суддів, розробленого Державною судової адміністрацією, є новела про підпорядкування помічників суддів у питанні трудової дисципліни керівнику апарату суду, а не виключно судді.

До того ж система резервування повинна убезпечити помічника від звільнення в тому разі, якщо суддя, якому він допомагав, залишить посаду. Останнє є вельми важливою нормою, оскільки за сучасним законодавством працівник патронатної служби призначається на посаду на термін повноважень особи, працівником патронатної служби якої він призначений.

На жаль, сьогодні помічники суддів у випадку звільнення свого керівника можуть залежати не від інтересів судової системи в цілому, а від суб’єктивної думки керівника апарату суду або його особистісних якостей. О. Ніколенко, колишній помічник судді Бобринецького районного суду Кіровоградської області, на власному досвіді переконалася у відсутності гарантій захисту своїх прав. Вона зазначила: «Маю стаж держслужби майже 10 років, 9 з них — на посаді помічника. Мене звільнили у зв’язку із закінченням трудового договору. При цьому закону, який ефективно забезпечив би можливість збереження моєї посади, вже не існувало». О. Ніколенко наголосила, що після переведення до патронатної служби помічник залишився сам на сам зі своїми проблемами, без належного захисту, з численними питаннями щодо дотримання соціальних гарантій.

Натомість такі новації спричинили певні колізії в правозастосуванні норм закону. Як пояснила О. Примак-Березовська, «статусне переформатування» негативно вплинуло на права та інтереси помічників. Зокрема, було зменшено тривалість відпустки помічників суддів з 30 до 24 днів, позбавлено права на її збільшення залежно від стажу роботи, не визначено соціального захисту при звільненні працівника та його подальшої долі як трудової одиниці. Голова громадської організації «Асоціація помічників суддів України» підкреслила неврегульованість питання соціальних та трудових гарантій помічника судді при ліквідації суду.

О. Примак-Березовська наголосила, що зазначені зміни порушують положення ст. 22 Конституції, яка забороняє при прийнятті нових законів звужувати існуючий обсяг прав.

На сьогодні у спеціальному статусі помічника судді експерти виділяють декілька ключових проблем, до яких старший аналітик кампанії «ЧЕСНО. Фільтруй суд!» І. П’ятак відніс, перш за все, відсутність конкурсних процедур, попереднього стажування та іспитів при обранні помічників суддів.

Натомість фахівці не повністю поділяють такі перестороги. Відносно скасування конкурсних засад для заняття зазначеної посади голова громадської організації «Асоціація помічників суддів України» О. Примак-Березовська вважає, що такі зміни є логічними, адже помічник судді має виконувати доручення безпосереднього керівника і такий кадровий підбір є виправданим.

Відсутність особливих вимог і формальних випробувань під час призначення на посаду помічника судді прокоментував проректор з підготовки кадрів для судових органів Національної школи суддів України А. Костенко. Він зауважив, що при прийомі у помічники судді немає обов’язкових навчань і на посаду помічників подає лише суддя. Проте вже після обрання помічником судді для цієї посади існує значна кількість можливостей із підвищення кваліфікації у Національній школі суддів.

Разом з тим через неврегульованість законодавства щодо зарахування відповідного посаді стажу роботи у помічників суддів можуть виникнути певні проблеми. Як пояснюють фахівці, через обмеження доступу до просування кар’єрними щаблями молодому спеціалісту починати кар’єру з посади помічника судді стає вкрай невигідно.

Так, помічник судді Вищого господарського суду І. Коваленко вважає, що якщо у помічника судді є бажання продовжути власну кар’єру на посаді керівника апарату суду, начальника структурного підрозділу апарату, консультанта чи інспектора у Вищій раді правосуддя, Вищій кваліфікаційній комісії суддів, Державній судовій адміністрації тощо, такі кар’єрні спроби стають дуже проблематичними. Річ у тім, що зазначені посади відповідно до статей 6 і 20 закону «Про державну службу» відносяться до категорії «Б», тому особа, яка претендує на їх зайняття, повинна мати досвід роботи на посадах держслужби категорій «Б» чи «В», або досвід служби в органах місцевого самоврядування, або досвід роботи на керівних посадах підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності не менше як 2 роки.

Але, за словами І. Коваленко, статті 46 і 92 цього ж закону містять неоднозначні норми. Так, за ст. 46 час перебування на посаді помічника судді зараховується до стажу держслужби. Водночас ст. 92 передбачає, що час роботи на посадах патронатної служби зараховується до стажу держслужби та враховується при присвоєнні держслужбовцю рангу в межах відповідної категорії посад, якщо до призначення на посаду патронатної служби він перебував на держслужбі та після звільнення з посади патронатної служби повернувся на держслужбу. Отже, можливість неоднозначного тлумачення норм законодавства вимагає офіційного роз’яснення Національного агентства з питань державної служби.

Помічник судді Вищого господарського суду І. Коноваленко також звертає увагу на іншу несумісність певних норм законодавства після скасування статусу держслужбовця у помічників суддів. Вона наголошує: «Ситуація доволі дивна: помічник з 5-річним досвідом має право стати суддею, а керівником навіть структурних підрозділів апарату суду – ні, якщо не матиме досвіду на посаді категорії «В».

Зазначена особливість вкотре підкреслює той факт, що помічники суддів насправді є дуже важливим елементом судочинства в нашій державі. Помічники служителів Феміди добре обізнані у роботі судової системи, мають специфічний досвід у цьому напрямку роботи.

На цей аспект роботи помічника судді звертає увагу і суддя Окружного адміністративного суду міста Києва, кандидат юридичних наук К. Гарник. «За великим рахунком помічник допомагає судді вирішити усі технічні моменти та отримує унікальну можливість вчитися й спостерігати за усіма процесами, що пов’язані з правосуддям» – підкреслює служитель Феміди. На його думку, посада помічника судді – це максимально правильний логічний крок на шляху до посади судді, адже це колосальний досвід, що дозволяє здобути навички правильного юридичного мислення та оцінювати будь-яку правову ситуацію об’єктивно.

Досвід помічників суддів та їх важливість визнає і Вища кваліфікаційна комісія суддів, яка під час оголошеного добору кандидатів на посади суддів місцевого суду надала помічникам суттєві переваги у конкурсі на посади представників суддівського корпусу. За умовами конкурсу шанси стати суддями перших інстанцій отримали юристи з п’ятирічним досвідом роботи та помічники суддів з відповідним досвідом роботи лише від трьох років. Наочно різницю у вимогах демонструє інфографіка громадської кампанії «ЧЕСНО.Фільтруй суд!».

 

http://chesnosud.org/analytics/shlyah-do-suddivstva-u-pomichnykiv-suddiv-9-misyatsiv-fory-pered-yurystamy-praktykamy/

 

Отже, зазначають експерти, важливість помічників суддів для системи судочинства не викликає сумнівів, оскільки закон передбачає для них такі особливі умови, що дає їм можливість стати суддею першої інстанції мінімум на дев’ять місяців раніше, ніж юристам не з системи.

Представники громадськості й експертного середовища підкреслюють, що важливою небезпекою для української судової системи є наявність корупційних ризиків через скасування у помічників суддів статусу держслужбовців, оскільки тепер вони не підпадають під дію Закону «Про запобігання корупції». Юрист українського відділення міжнародної антикорупційної організації Transparency International М. Костецький наголосив, що помічники суддів можуть отримувати подарунки, бути членами партій, працювати в юридичних фірмах, які можуть бути безпосередньо пов’язані з тими чи іншими судовими справами. Все це може містити корупційну складову, якщо брати до увагу, що помічники суддів беруть участь у підготовці судових рішень.

Помічники суддів не подають електронних майнових декларацій, тож, як наголошує керівник комунікаційного напряму кампанії громадського контролю «ЧЕСНО.Фільтруй суд!» Л. Дроздик, суспільство не має змоги контролювати їх діяльність, принаймні через перевірку декларацій. Тож, на думку експерта, чи є логічною і правильною ситуація, коли помічник судді, який займається підбором законодавства для вирішення судового спору та за дорученням судді пише проекти судових рішень, може паралельно працювати в юридичних фірмах, які можуть обслуговувати інтереси сторін у судовому спорі? За словами Л. Дроздик, відсутність важелів контролю за роботою помічників суддів з боку держави та суспільства лише збільшуватиме корупціогенні ризики та сприятиме безкарності.

Разом з тим певним мотиватором для запобігання корупційним діям з боку помічників суддів може стати анонсоване збільшення заробітної плати працівників суду. Так, «Судово-юридична газета» навела проект Постанови Кабінету Міністрів України «Питання оплати працівників державних органів, судів, органів та установ системи правосуддя за групами оплати праці у 2018 році». Згідно проекту постанови, рівень оплати праці підвищується на 40%. Зокрема, помічники суддів місцевих судів будуть отримуватимуть 7 900 грн. посадового окладу. Розмір посадового окладу помічників в апеляційних судах складе 9 600 грн, а, наприклад, у Вищій раді правосуддя працівники патронатної служби отримуватимуть від 12 000 грн.

Як зазначає оглядач видання «Закон і бізнес» М. Закаблук, до нового положення про помічника судді пропонується внести деякі обмеження щодо осіб, які не можуть займати відповідну посаду. Це також може виступати ще одним запобіжником потенціальним корупційним діям. Мова йде про недопустимість призначення на посаду помічника судді особи, яка буде прямо підпорядкована близькій особі або якій будуть прямо підпорядковані близькі особи. Документ вимагатиме, щоб у разі виникнення обставин, що призводять до порушення цієї вимоги, відповідні особи, близькі їм особи були зобов’язані невідкладно повідомити про це керівника апарату суду та вжити заходів для усунення таких обставин у 15-денний строк. Якщо в зазначений термін ситуація не буде виправлена, то помічник має бути звільнений. Отже, за інформацією видання «Закон і бізнес», з метою попередження можливим зловживанням та вчинення неправоправних дій до нового положення про помічника судді буде внесено ряд норм, які дозволять зменшити корупційні ризики.

З важливою ініціативою щодо ефективної організації роботи помічників суддів, їх об’єднання та дотримання професійних і соціальних гарантій виступає голова громадської організації «Асоціація помічників суддів України» О. Примак-Березовська. Вона пропонує створити самостійний підрозділ, який об’єднав би всіх помічників на базі нового Верховного Суду України.

Такий структурний підрозділ, на думку його фундаторів, буде виконувати функції організації взаємодії помічників суддів не тільки між собою, а й між органами державної влади і суспільством. До його повноважень варто віднести здійснення моніторингу законодавства та участь у розробленні проектів законів, які стосуються діяльності помічника судді; захист прав та інтересів; організація та координація роботи помічників, підвищення професійного рівня підготовки. Крім того, за словами О. Примак-Березовської, підрозділ міг би ініціювати проведення круглих столів та обговорення проблем, з якими стикаються помічники; моніторити ситуації, коли в роботі помічників може виникнути конфлікт інтересів; використовувати медіацію як інструмент вирішення трудових спорів між помічниками, суддями та працівниками апарату суду; забезпечувати самоврядування помічників суддів тощо.

На думку голови громадської організації помічників служителів Феміди, з огляду на сьогоднішню юридичну природу посади помічника судді як «служителя» певного патрона, виникає багато суперечливих і колізійних аспектів, пов’язаних із симбіозом керівництва: безпосереднім керівником – суддею, керівником апарату, начальником управління (для апеляційних і касаційних судів) тощо. О. Примак-Березовська вважає, що створення підрозділу саме при Верховному Суді, а не на базі Державної судової адміністрації чи Ради суддів, убезпечило б від конфлікту інтересів та суперечок щодо керівництва й координації роботи помічників та збалансувало б роботу судових установ і апарату судів у цілому.

Утім перешкодою у створенні нової інституції, як зазначає голова громадської організації, є те, що помічник – патронатний, а не державний службовець. Тому порядок реалізації ініціативи можливий лише в разі чітко виписаної процедури створення такого самоврядного органу в правовому полі, наприклад, у профільному законі чи в у тому ж таки положенні про помічника судді, який поки так і не прийнято Радою суддів України.

Таким чином, проблема актуальності прийняття нового профільного положення про помічника служителя Феміди є не просто потребою часу, вона має стати однією із нагальних вимог до усіх тих, від кого залежать подальші кроки реформи судочинства в Україні. Бо не можна реформувати і змінювати одну частину системи й залишати у старому стані інші її елементи. Це простий і зрозумілий алгоритм: якщо одну складову змінили, а решта залишилась такими, як і були, елементи можуть стати невідповідними, що не дозволить чітко працювати всьому механізмові. Так і в судовій системі, щоб судочинство в Україні відповідало сучасним вимогам і суспільним очікуванням, варто пам’ятати, що реформувати потрібно комплексно усю систему, а не окремі її компоненти (Статтю підготовлено з використанням інформації таких джерел: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/889-19/page4, http://zib.com.ua/ua/131051-yak_vs_mozhe_stati_platformoyu_dlya_zahistu_pomichnikiv_sudd.html, https://vnm.vn.court.gov.ua/sud0232/pres-centr/news/431382/, censor.net.ua/b3045836, http://ukrainepravo.com/news/ukraine/pomichnikiv-suddiv-proponuyut-obirati-za-konkursom/, http://chesnosud.org/news/pomichnyky-suddiv-mayut-obyratysya-za-konkursom-ta-reglamentuvatysya-zakonom-pro-derzhavnu-sluzhbu-eksperty/, http://zib.com.ua/ua/131926-chi_potriben_pomichnikam_suddiv_status_derzhsluzhbovciv.html, https://sud.ua/ru/news/sud-info/112246-skolko-budut-platit-pomoschnikam-sudey-i-rabotnikam-apparatov-sudov-dokument, https://www.pravda.com.ua/columns/2018/02/5/7170599).