Ю. Якименко, мл. науч. сотр. ФПУ НБУВ

Закон о реинтеграции и перспективы урегулирования конфликта в Донбассе в оценках политиков и экспертов

 

Принятие украинским парламентом Закона «Об особенностях государственной политики по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях» дало новый толчок к дискуссии среди политиков и экспертов о сценариях развития конфликта в Донецкой и Луганской областях.

Как отмечают наблюдатели, так называемый закон о реинтеграции может существенно изменить сложившуюся сегодня в регионе ситуацию. Главной особенностью документа, признающего Россию агрессором, а неподконтрольные Украине территории оккупированными, стало исключение пункта о приоритетном значении реализации Минских соглашений для урегулирования конфликта и предложение в этом вопросе руководствоваться резолюцией Совета Безопасности ООН по Донбассу. При этом правки о необходимости разрыва дипломатических отношений с Россией и денонсации Договора о дружбе с РФ также не были включены в закон.

Принятие закона о реинтеграции вызвало резкую критику стороны руководства РФ.

В связи с утверждением документа российский президент В. Путин провел совещание с постоянными членами Совета безопасности РФ, в ходе которого отмечалось, что закон может «самым негативным образом повлиять на перспективы “внутриукраинского” урегулирования». Кроме того, участники совещания в очередной раз подчеркнули безальтернативность Минских соглашений и «нормандского формата» в урегулировании конфликта.

В заявлении Министерства иностранных дел РФ по поводу закона о реинтеграции говорится, что этот документ «хоронит» Минские соглашения и переговоры в «нормандском формате».

Как утверждают в российском внешнеполитическом ведомстве, «результат нынешнего украинского “законотворчества” полностью противоречит минским соглашениям, которые являются общепризнанной и безальтернативной основой урегулирования конфликта на Украине. Ни о какой “реинтеграции” речь не идет. Напротив, все делается для того, чтобы еще больше расколоть Украину и оттолкнуть от себя проживающих в Донбассе граждан». Таким образом, отмечается в заявлении, украинская власть «хоронит достигнутые в Минске договоренности и весь имеющийся механизм поиска взаимоприемлемых решений по преодолению кризиса в Донбассе, включая и “нормандский формат”».

Кроме того, российская сторона подчеркивает, что принятие закона о реинтеграции «удивительным образом» совпало с анонсированным решением о готовности США предоставить Украине летальное вооружение. Эти факторы, по мнению чиновников российского МИД, могут стать предпосылкой создания в Донбассе ситуации «чреватой опасной эскалацией на Украине с непредсказуемыми последствиями для всеобщего мира и безопасности» (URL: https://rian.com.ua/russia/20180118/1031440850/zakon-o-reintegratsii-Kiev-minsk-MID-RF.html).

«Мы будем добиваться того, чтобы все, что записано в минских договоренностях, выполнялось. Попытки “сбить прицел” и увести эти дискуссии в сторону, стремление найти новые повестки дня, новые методы и формы неприемлемы», – заявил, комментируя принятие закона о реинтеграции, глава российского МИД С. Лавров.

Он подчеркивает, что позиция РФ в этом вопросе базируется на том, что Минские договоренности предполагают амнистию, особый статус и выборы. «Именно такая последовательность. В ходе работы контактной группы, “нормандского формата” украинская сторона говорит: давайте наоборот – давайте сначала обеспечим полную безопасность, включая выход на границу, а потом будем все это решать. Мы им все эти годы объясняем, что полный контроль Украины над этой частью границы с Российской Федерацией является последним пунктом минских договоренностей», – заявляет С. Лавров.

При этом, по словам главы МИД РФ, Россия готова к компромиссному варианту, который принято называть «формулой Штайнмайера». В соответствии с этой формулой, закон об особом статусе временно вступит в силу в день выборов на неподконтрольной Киеву территории, и начнет действовать на постоянной основе, после того как ОБСЕ, которая будет наблюдать за выборами, выступит с окончательным докладом по их итогам.

О том, что закон о реинтеграции Донбасса нарушает Минские соглашения и «развяжет руки военным» говорит и глава самопровозглашенной Донецкой народной республики А. Захарченко. «Украина показывает, что не хочет мирного разрешения конфликта, то есть она собирается воевать и для этого делает политическую платформу», – заявляет он (URL: https://rian.com.ua/politics/20180118/1031419387/zaharchenko-raskritikoval-zakonoproekt-o-reintegracii-donbass.html).

Исполняющая обязанности главы МИД самопровозглашенной ДНР и ее представитель в подгруппе по политическим вопросам Трехсторонней контактной группы по мирному урегулированию ситуации на Донбассе Н. Никонорова, комментируя принятый Верховной Радой закон, заявляет, что этот документ фактически блокирует предоставление особого статуса региону, что, по ее мнению, не способствует мирному урегулированию конфликта. «Пытаясь закрепить в своем законодательстве статус республик как временно оккупированных территорий, Украина фактически блокирует вступление в силу закона об особом статусе и реализацию механизма Штайнмайера, который уже дважды одобрил нормандский формат», – говорится в заявлении Н. Никоноровой, распространенном ее пресс-службой.

Н. Никонорова подчеркивает, что принятие закона о реинтеграции осложняет работу политической подгруппы по Донбассу, «что не способствует разрешению актуальных проблем и, как следствие, становится залогом продолжения вооруженного конфликта». «Поэтому на необходимости пересмотра данного нормативного акта для устранения явных противоречий Комплексу мер настаивают не только гаранты Минских соглашений, но и ПАСЕ, где недавно была принята соответствующая резолюция. В случае если Киев не внемлет данным призывам, перспективы мирного урегулирования остаются довольно туманными», – считает она (URL: https://rian.com.ua/politics/20180131/1031869355/v-dnr-sdelali-zayavleniyu-po-zakonu-o-reintegracii.html).

Напомним, недавно Парламентская ассамблея Совета Европы приняла резолюцию «О гуманитарных последствиях войны в Украине», которая, в частности содержит требования к российской стороне прекратить финансовую и военную поддержку самопровозглашенных республик в Донбассе, перестать признавать паспорта, выданные там, а также обеспечить соблюдение прав человека в Крыму. Документ также содержит поправку, предложенную депутатом украинского парламента В. Новинским, в которой говорится о необходимости пересмотра закона о реинтеграции с тем, чтобы он базировался на Минских соглашениях и в полной мере обеспечивал социальную защиту и основные гуманитарные потребности гражданского населения на неподконтрольных Киеву территориях.

Украинский оппозиционный политик, представитель Киева в гуманитарной подгруппе по Донбассу В. Медведчук заявил об этом, что украинская сторона в очередной раз может заявить, что резолюция ПАСЕ носит рекомендательный характер, однако такая позиция грозит Украине репутационными потерями. «Отказ Киева выполнять требования ПАСЕ продемонстрирует всему миру, что Украина поставила крест на минских соглашениях, а значит, на реинтеграции Донбасса и мирном урегулировании вооруженного конфликта», – считает он (URL: https://rian.com.ua/politics/20180125/1031671001/Ukraine-PACE-zakon-Donbass.html).

Включение поправки В. Новинского в резолюцию ПАСЕ украинский эксперт О. Волошин охарактеризовал, как первую критику закона о реинтеграции на международном уровне. «Это первая международная обструкция скандального закона, из которого коалиция так хотела выкинуть ссылки на Минск», – написал он на своей странице в Facebook (URL: https://rian.com.ua/analytics/20180124/1031613483/trend-rezoluciya-PACE-obstrukciya-zakony.html).

Попыткой уйти от выполнения Минских соглашений называют принятие закона о реинтеграции в «Оппозиционном блоке». Представители партии отмечают в своем заявлении, что такое решение парламента ставит под удар мирный процесс, подрывает авторитет и репутацию Украины как ответственного внешнеполитического партнера.

Однако некоторые наблюдатели отмечают, что внесение поправок в резолюцию ПАСЕ по инициативе представителей украинской оппозиции фактически «легализует» закон о реинтеграции Донбасса. «Впихнули в резолюцию ПАСЕ поправку с требованием внести изменения в закон об оккупированных территориях. Не отменить, а внести правки. Таким образом, Оппоблок провел официальную легализацию закона об оккупированных территориях на международном уровне. Порошенко за такое аплодирует стоя», – комментирует эту ситуацию политический аналитик Д. Корнейчук (URL: https://rian.com.ua/analytics/20180124/1031613483/trend-rezoluciya-PACE-obstrukciya-zakony.html).

В то же время украинская сторона настаивает, что принятый документ не перечеркивает Минские договоренности по Донбассу. «Закон о реинтеграции Донбасса фиксирует истинное положение вещей — оккупацию части Украины Российской Федерацией. Все разговоры, что он перечеркивает минские договоренности – это словоблудие и попытки переложить с больной головы на здоровую», – так высказалась о законе первый вице-спикер Верховной Рады И. Геращенко (URL: https://rian.com.ua/politics/20180119/1031486049/geraschenko-o-reintegracii-donbassa.html).

В свою очередь народный депутат, заместитель министра по временно оккупированным территориям Ю. Грымчак называет принятый закон «базовым» и считает, что в будущем он потребует изменений. По его словам, законопроект о реинтеграции Донбасса должен оптимизировать управление военнослужащими в зоне АТО. «С точки зрения управления войсками, ситуация становится более логична. Сейчас штаб АТО подчинен Службе безопасности Украины, структуре, которая не может управлять боевыми действиями», – отмечает он (URL: https://rian.com.ua/politics/20180116/1031343437/zakon-o-reintegratsii-donbassa-pomenyajut.html).

О том, что закон о реинтеграции расширяет возможности Вооруженных сил Украины и других военных формирований, заявил секретарь Совета нацбезопасности и обороны А. Турчинов. По его словам, то, что в принятом законе Россия «четко и недвусмысленно названа государством-агрессором, а территории отдельных районов Донецкой и Луганской областей – оккупированными», полностью перечеркивает попытки РФ «замаскировать войну против Украины под “миротворческую операцию” и значительно усиливает позицию нашей страны в международных судах» (URL: https://nv.ua/ukraine/politics/zakon-o-reintehratsii-donbassa-rasshirjaet-vozmozhnosti-dlja-vsu-turchinov-2445944.html).

Политический аналитик Д. Корнейчук заявляет, что принятый парламентом закон направлен на скорейшее выполнение Минских соглашений, поскольку предполагает создание четкой вертикальной структуры управления военными частями, где нет места добровольческим батальонам. «А именно полностью убрать добробаты с фронта – это одно из требований Кремля для “перезапуска” Минских соглашений», – полагает эксперт (URL: https://rian.com.ua/analytics/20180119/1031463225/trend-reintegraciya-Donbass-deputaty-otkryt-yashik-Pandora.html).

Обозреватели обращают внимание, что принятие закона о реинтеграции состоялось накануне очередной встречи спецпредставителя президента США по Украине К. Волкера и помощника президента РФ В. Суркова, и именно эту тему называют главной в ходе состоявшейся встречи. Но, как сообщают СМИ, никаких конкретных решений по итогам этой встречи принято не было, из чего большинство наблюдателей делают вывод, что стороны          по-прежнему демонстрируют различные подходы в вопросе решения проблемы Донбасса.

«Думаю, что встреча связана с голосованием за закон о реинтеграции Донбасса. Даже не встреча связана, а голосования подгонялись под эту встречу. Потому что мы знаем, когда в первый день не удалось принять эти законы, президент приезжал в ВР, общался с народными депутатами и, я думаю, искал аргументы, дабы убедить их на следующий день проголосовать, что и произошло. Достаточно важным было, чтобы голосование состоялось до встречи Сурков-Волкер. Но даже если бы его не произошло, встреча бы состоялась. Другой вопрос, насколько сильные бы позиции были у Волкера и была бы у него возможность для маневра», – рассуждает директор Украинской политконсалтинговой группы Д. Разумков (URL: https://gs.fm/video/20171009/5718724.html).

Как напоминают наблюдатели, одной из основных тем в переговорах К. Волкера и В. Суркова продолжает оставаться возможность размещения в Донбассе миротворческой миссии ООН, но по поводу конкретного формата такой миссии сторонам пока договориться не удается.

По словам К. Волкера, у миссии должен быть полный контроль над всей зоной конфликта, а не только по линии соприкосновения. Российская же сторона считае  в свою очередь, что миротворческие силы могут находиться только на линии соприкосновения и пользоваться при этом только персональным легким вооружением. Такая концепция, по мнению
К. Волкера, в случае реализации не сможет гарантировать безопасность в регионе, и лишь усугубит конфликт.

«Россия предложила другую концепцию – так называемую защитную силу, которая оберегала бы только наблюдателей ОБСЕ. Контроль за границей она не предусматривает. Поэтому бесконечный поток российских сил на вооружение через международную границу продолжался бы... Такая концепция не гарантирует безопасность, а лишь углубит конфликт. И ни одна страна, предоставляющая войска, не захочет оказаться в такой ситуации: когда есть открытая граница и марионеточные группировки», – отмечает спецпредставитель Госдепартамента США по Украине. По его словам, США, Франция и Германия согласны принять такое предложение за основу, но с существенными дополнениями, реализация которых дала бы возможность украинской стороне контролировать российско-украинскую границу. «Границу бы это не закрыло. Она останется в таком случае открытой, однако появится контроль. Войска и вооружение не будут его пересекать. Это даст почву для реализации минских соглашений», – говорит К. Волкер (URL: https://nv.ua/ukraine/politics/volker-objasnil-pochemu-ssha-ne-sohlasny-s-pozitsiej-rossii-po-mirotvortsev-v-donbasse-2448350.html).

Таким образом, констатируют эксперты, закон о реинтеграции Донбасса, если и послужит действительной реинтеграции, то только в качестве одного из элементов в целом комплексе необходимых мер, компромисса по которым пока достичь не удается.

Как отмечет экс-представитель Украины в Трехсторонней контактной группе в Минске Р. Бессмертный, сегодня принятие этого закона имеет лишь информационные последствия. «Принят закон, который формально называет Россию агрессором, но при этом а) остается в силе так называемый “большой” договор о дружбе, б) действуют дипломатические отношения, в) растет товарооборот. Так кто же больше делает для гибридизации этой войны – Россия, совершившая прямую агрессию, или Украина, которая продолжает работать в двух режимах: мира и ведения войны?» – рассуждает он.

По мнению Р. Бессмертного, для работы Нормандской группы, трехсторонней Контактной группы и в подгрупп Минского процесса этот закон будет иметь только информационные и эмоциональные последствия и никаких фактических.

Кроме того он отмечает, что между новым законом и комплексом законов об обороне существует ряд правовых коллизий: «С одной стороны, законодатель как бы пытался решить вопрос управления этим процессом и подчинить все эти подразделения Объединенному штабу и Командующему объединенных сил. И этой же нормой законодатель вступил в противоречие с законами о Вооруженных силах Украины, о Национальной гвардии, о СБУ, о контрразведывательных органах и т.д. И теперь при возникновении спора, тем более судебного, возникает конфликт».

Формально, заключает Р. Бессмертный,  принятие закона о реинтеграции означает, что его авторы придумали «третий режим, не являющийся ни миром, ни войной» (URL: https://nv.ua/opinion/bezsmertnyj/tretij-rezhim-dlja-ukrainy-mezhdu-mirom-i-vojnoj-2447056.html).

Директор Института глобальных стратегий политолог В. Карасев, комментируя принятый закон, пишет, что этот документ «в результате бессодержательных дискуссий и многочисленных поправок вылился в какую-то абсурдную гибридность».

По его мнению, закон состоялся бы, если бы в нем изначально был заложен «смысл правового закрепления факта войны, нарушения государственной границы и изменения территориальной целостности государства, последствий аннексии и оккупации Крыма». «Именно право как основание, база, платформа необходимы для выхода из ловушки гибридности, приведения ситуации в правовые рамки новой реальности – “войны”, “конфликта”, “аннексии”. Тогда бы, опираясь на четкие правовые основания, мы бы не “зависали” перед предложением Путина “забрать корабли”», – резюмирует политолог (URL: https://rian.com.ua/view/20180118/1031407993/karasev-zakon-o-reintegracii-donbassa.html).

«Многие наши иностранные коллеги говорят, что закон декларативен и что на урегулирование конфликта не повлияет. Эту же риторику поддерживают наши народные депутаты… Кроме названия, реального урегулирования мы не увидим», – говорит о перспективах принятия закона о реинтеграции директор Украинской политконсалтинговой группы
Д. Разумков (URL: https://rian.com.ua/video/20180121/1031511498/razumkov-zakon-reintegrazii-Donbass-miru-ne-priblizit.html).

По словам военного эксперта Д. Снегирева, эффективность закона о реинтеграции очень спорна. Он также не будет способствовать решению вопроса с введением миссии ООН на Донбасс. «Процесс по миротворцам будет искусственно затягиваться. А возможность введения миссии ООН и урегулирования конфликта будет использоваться в качестве избирательных лозунгов президентской и парламентской кампаний в Украине. Будут встречи в формате Волкер-Сурков, переговоры, политические баталии, но вопрос миссии отодвинется ближе к следующей зиме» – прогнозирует эксперт (URL: https://24tv.ua/ru/plan_rossii_srabotal__jekspert_pro_zakon_o_
reintegracii_n915337
).

Таким образом, неопределенность и противоречивость позиций сторон остаются главными характеристиками нынешнего этапа урегулирования конфликта на Юго-Востоке. Принятый парламентом закон о реинтеграции Донбасса не снимает эту неопределенность, а в некоторых своих аспектах, как считают многие наблюдатели, может еще больше ее усугубить. Сложная внутриполитическая ситуация в Украине и проблемы внешнеполитического характера также не добавляют ясности перспективам принимаемых сегодня решений. Поэтому ситуация в регионе, оставаясь ключевым фактором нынешней политической ситуации в стране, будет определять ее и в обозримом будущем, и потребует от власти еще больших усилий и взвешенных комплексных мер по деэскалации конфликта.

 

Якименко Ю. Закон про реінтеграцію і перспективи врегулювання конфлікту в Донбасі в оцінках політиків та експертів [Електронний ресурс] /  Ю. Якименко // Україна: події, факти, коментарі. – 2018. – № 3. – С. 17–23. – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/images/ukraine/2018/ukr3.pdf. – Назва з екрану.