С. Полтавець, канд. політ. наук, старш. наук. спів роб. НЮБ НБУВ

Муніципальна поліція. Спроби створення (частина 1)

 

Реформування правоохоронної системи держави, попри свою надзвичайну важливість відбувається досить повільно. І справа тут не тільки в тому, що суспільні очікування та реальні кроки влади вкотре не співпадають, бо перші зависокі – вважає влада, а другі надто повільні – переконане суспільство. Про необхідність створення муніципальної міліції почали говорити ще у 2012 р.

Так, наприклад, наприкінці 2012 р. у Київській міській адміністрації було проведено круглий стіл на тему «Доцільність та можливі шляхи створення муніципальної міліції у м. Києві». Про хід дебатів доволі розлого писав у своєму блозі для інтернет-видання «Кореспондент» Голова Постійної комісії з питань правового забезпечення, правової експертизи, сприяння у боротьбі з корупцією Громадської ради при КМДА 2011-2013 рр. Руслан Бортнік. Обґрунтовуючи тоді (йдеться про лютий 2013 р.) актуальність такого нововведення експерт вказував на такі проблеми: незаконна торгівля, порушення елементарних правил благоустрою з боку як фізичних осіб, так і підприємств, установ та організацій, «гопники» на вулицях спальних (і не тільки) масивів. Серед шляхів реалізації які були оприлюднені на тому круглому столі Р. Бортнік згадав перш за все про ідеї тодішнього керівника профільного Управління з питань правоохоронної роботи, запобігання та протидії корупції КМДА Василя Боднара (нині він очолює Департамент формування політики щодо підконтрольних Міністрові органів влади та моніторингу МВС України. – прим. авт.). Він, зокрема, пропонував декілька варіантів.

Перший передбачав підпорядкування в повному складі Головного Управління Міністерства внутрішніх справ України в м. Києві органам місцевого самоврядування (Київраді та КМДА) та формування на її базі повноцінної місцевої міліції. При цьому висловлювалося застереження, що у разі прийняття подібного рішення це питання потребує погодження з МВС України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою України та Президентом України. Для цього необхідно було б вносити зміни до 26 законів України, 17 указів Президента України та більше ніж 100 постанов Кабінету Міністрів України, в яких окремим розділом необхідно окреслити можливості утворення місцевої міліції, порядок призначення та підзвітності керівника місцевої міліції органам виконавчої влади.

Другий – створення муніципальної міліції за допомогою виведення зі складу ГУ МВС України в м. Києві міліції підрозділів громадської безпеки та формування на її основі місцевої міліції. При цьому окрім завдань передбачених тодішнім законодавством, муніципальна міліція мала отримати додаткові функції контролю за виконанням земельного та природоохоронного законодавства; використання і охорони земель та інших природних ресурсів; контролю за дотриманням правил благоустрою; паркування автотранспорту; забезпечення охорони пам’ятників історії і культури; дотримання правил архітектури та містобудування; розміщення зовнішньої реклами; дотримання правил торгівлі; забруднення території; знищення чи пошкодження зелених насаджень; належного утримання покриття доріг, тротуарів, прибудинкових територій; дотримання правил розміщення та функціонування МАФів, самовільного будівництва і зміни фасадів та споруд, самовільного зайняття земельних ділянок; охорони майна, яке належить міській громаді тощо.

Як бачимо, другий варіант, з точки зору «широти повноважень» майбутньої муніципальної міліції теж вимагав би величезної кількості узгоджень у законодавстві зразка 2012 р., як на національному, так і на регіональному рівнях. У випадку втілення в життя другого варіанту, за задумом В.Боднара структура та штати місцевої міліції повинні були визначатися та змінюватися міською радою за поданням міського голови в залежності від кількості населення, стану громадського порядку та можливостей бюджету. Міська рада мала б отримати право на утворення районних підрозділів місцевої міліції. До муніципальної міліції повинні були входити: служба дільничних інспекторів; патрульна-постова служба; підрозділ по охороні метрополітену; кримінальна міліція у справах неповнолітніх. Передбачалася також можливість створення й інших підрозділів, які будуть визнані необхідними для виконання покладених завдань. Окрім іншого, міська рада за поданням міського голови отримала б право призначати керівників місцевої міліції, з прямим підпорядкуванням міському голові.

Тодішні фахівці профільного управління КМДА визнавали існування низки проблем, найголовнішими з яких були наступні: джерела фінансування; матеріально-технічне забезпечення; озброєння; забезпечення приміщеннями; забезпечення автотранспортом. Попри все вище перераховане, кардинальною перешкодою на шляху створення муніципальної міліції в м. Києві спеціалісти управління вважали неможливість визначити суму коштів для особового складу місцевої міліції на соціальні виплати, забезпечення житлом, медичне обслуговування, страхування та інші не передбачені випадки.

Як побачимо нижче, абсолютно ідентичні питання виникають і у сучасній тепер вже поліції, у випадку якщо місцева влада починає реалізовувати такий проект. Тут важливо згадати, що пропонуючи перекласти матеріально-технічне забезпечення, озброєння, забезпечення приміщеннями, а також професійну підготовку та соціальний захист працівників місцевої міліції на бюджет Києва, спеціалісти Управління з питань правоохоронної роботи, запобігання та протидії корупції тодішньої КМДА визнавали, що сума необхідних коштів необхідних для реалізації цього проекту буде приблизно рівнятись видаткам які були передбачені в ГУ МВС України в м. Києві, де на міліцію громадської безпеки, яка нараховувала 5698 осіб рядового і начальницького складу щорічно необхідно було (за діючими тоді, 2012 р., нормами) 857700.376 грн. Варто зауважити, що з огляду на розширення кількості функцій які пропонувалися до виконання муніципальною міліцією, ця сума мала бути значно більшою.

Третій варіант передбачав створити місцеву міліцію виходячи з власних міських ресурсів. За таких умов київська муніципальна міліція мала б отримати повноваження у сфері контролю за: виконанням земельного та природоохоронного законодавства; використанням і охорони земель та інших природних ресурсів; дотриманням правил благоустрою; паркування автотранспорту; забезпеченням охорони пам’ятників історії та культури; дотриманням правил архітектури та містобудування; розміщення зовнішньої реклами; дотриманням правил торгівлі; забрудненням території; знищенням чи пошкодженням зелених насаджень; належного утриманням покриття доріг, тротуарів та прибудинкових територій; дотримання правил розміщення та функціонування МАФів, самовільним будівництвом і зміною фасадів та споруд; самовільним зайняттям земельних ділянок; охороною майна, яке належить міській громаді та інше. Цей муніципальний правоохоронний орган мав би створюватися на базі Головного управління з питань благоустрою та інших комунальних підприємств, які виконують вищеперераховані функції, а також із залученням громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону. Тоді саме цю пропозицію профільне управління визначило в якості найбільш продуктивної.

Обговорюючи вище наведені пропозиції, Р. Бортнік у своїй публікації «Муніципальна міліція чи придворна гвардія?», наголошував на досить широкому переліку питань, відповіді на які не давав, з його точки зору, жоден з варіантів. Йшлося про таке: «…якщо муніципальна міліція фактично не отримає жодних нових функцій, а виконуватиме ті, які наразі мають реалізовувати дільничні інспектори, міліція громадської безпеки та фахівці управління контролю за благоустроєм яким чином будуть реформовані (ліквідовані?) ці структури в Києві? Чи продовжиться дублювання повноважень? Можливо комусь з керівників потрібно понести покарання за те, що наразі його підлеглі не виконують належним чином своїх функцій?; чи не доцільніше реформувати діяльність існуючих підрозділів та управлінь в цій сфері, змінити керівників, ніж створювати новий орган?; кому і на яких законних підставах буде підпорядковуватися муніципальна міліція?; яким чином буде забезпечено належний контроль за її діяльністю і чи не призведе це лише до посилення корупції та безправ’я громадян на місцях?; яким чином буде гарантуватися дотримання принципу верховенства права в діяльності муніципальної міліції і що буде в ситуації, коли, припустимо одна місцева рада в Україні дасть своєму підрозділу завдання не виконувати один закон, а інша – інший?; які будуть передбаченні гарантії від перетворення «муніципальної міліції» в «придворну гвардію?»«.

Спроби легітимізувати муніципальну поліцію на національному рівні продовжились у 2014 р. Так, зокрема, народний депутат України М. Катеринчук зареєстрував законопроект № 4276а від 10.07.2014 «Про муніципальну поліцію». У п. 2 ст. 1 проекту закону вказувалося: «Муніципальна поліція села, селища, міста є підзвітною і підконтрольною відповідній раді, яка її утворила, підпорядкована її виконавчому комітету, відповідному сільському, селищному, міському голові». Окремої уваги заслуговує ст. 6 цього проекту закону, в ній зазначено: «1. Співробітництво муніципальної поліції з Міністерством внутрішніх справ України здійснюється виключно на підставах та у порядку, передбаченому цим та іншими законами України. 2. У селах, селищах, містах, в яких утворено муніципальну поліцію, за рішенням Міністерства внутрішніх справ, погодженим з відповідною місцевою радою, може бути скорочено штатну чисельність працівників міліції, повноваження яких поширюються на територію відповідного села, селища, міста. 3. До виконання завдань, які покладаються на органи внутрішніх справ, можуть залучатись працівники муніципальної поліції лише за згодою відповідної ради на заздалегідь обумовлений строк.4. Під час виконання працівниками муніципальної поліції завдань, які покладаються на органи внутрішніх справ, на працівників муніципальної поліції поширюються права і обов’язки, гарантії правового і соціального захисту та відповідальність відповідних працівників органів внутрішніх справ.» Тобто як бачимо ні про яку рівноправність двох структур не йдеться. Таким чином закладалося потенційне протиріччя виходячи з нерівнозначності двох структур, з огляду на їх повноваження та функції. Щодо функцій та завдань, то вони представлені у п. 1 ст. 2 законопроекту: «1. Основними завданнями муніципальної поліції є:

1) забезпечення виконання рішень відповідної ради та її виконавчих органів, що приймаються з питань, віднесених до компетенції відповідної ради та її виконавчих органів, а також з питань:

благоустрою територій населених пунктів; правил торгівлі на ринках; захисту населення від шкідливого впливу шуму чи правил додержання тиші в населених пунктах і громадських місцях; боротьби зі стихійним лихом і епідеміями, а також рішення з питань боротьби з епізоотіями;

2) забезпечення охорони будівель органів місцевого самоврядування, об’єктів комунальної власності, а також об’єктів транспортної інфраструктури (метро, зупинок громадського транспорту, вокзалів, причалів тощо);

3) проведення профілактичної роботи з членами територіальної громади щодо дотримання правопорядку в межах відповідної території;

4) повідомлення відповідних державних органів і громадських об’єднань про аварії, пожежі та інші надзвичайні ситуації, вживання невідкладних заходів для їх ліквідації, врятування людей.

5) надання у межах своїх повноважень допомоги депутатам відповідної ради, представникам державних органів влади і громадських об’єднань у здійснені їх законної діяльності.

6) надання допомоги уповноваженим органам містобудування та архітектури у виявленні фактів незаконного будівництва;

7) вживання невідкладних заходів для усунення виявлених порушень за поданням посадових осіб відповідної ради;

8) забезпечення безпеки дорожнього руху;

9) недопущення наруги над державними символами, символікою територіальних громад, пам’ятниками, об’єктами культурної спадщини, могилами, іншими місцями поховання.»

Як бачимо один лише аналіз переліку завдань дозволяє стверджувати, що надзвичайно широку сферу застосування муніципальної поліції яку їй передбачив охопити законотворець. Причому ефективність такої діяльності залишалася б сумнівною саме з огляду на те, що муніципальним поліцейським доводилося б займатись і питаннями благоустрою і охорони громадського порядку і охорони інфраструктурних об’єктів і т. п. З огляду на те, що даний проект закону включає в себе 22 статті, ми не маємо можливості аналізувати кожну. Окремо лише згадаємо про 2. ст. 15 який твердить: «Шефи муніципальної поліції села, селища, міста підзвітні та підконтрольні відповідній місцевій раді та громаді з питань виконання завдань муніципальної поліції». В цій статті також йдеться про виборність посади шефа муніципальної поліції якого обирає громада відповідного населеного пункту. Тобто фактично муніципальна поліція села, селища чи міста за умови прийняття цього законопроекту потрапляла у повну залежність від місцевої влади. З іншого боку жоден орган державної влади не міг би контролювати законність дій муніципальної поліцію окрім «Генерального прокурора України і підлеглих йому прокурорів» (ст. 22). У висновку Комітету Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції підписаному В. Чумаком вказано: «У проекті акта не виявлено корупціогенних факторів – проект акта відповідає вимогам антикорупційного законодавства». Водночас відсутній Висновок Головного науково-експертного управління, щодо цього проекту закону. Насамкінець варто зауважити, що проект закону було відкликано у листопаді 2014 р.

Чергова спроба впровадження нових норм права щодо муніципальних правоохоронних органів відбулася у 2015 р. коли голови найбільших парламентських фракцій окрім «Опоблоку» зареєстрували законопроект № 2890 від 18.05.2015 «Про муніципальну варту». До завдань нового правоохоронного органу законотворці віднесли: «…забезпечення охорони публічного порядку на території юрисдикції рад міста обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення, міст Києва, Севастополя, а також юрисдикції сільської, селищної, міської ради територіальної громади, утвореної внаслідок добровільного об’єднання, у взаємодії з підрозділами поліції;

профілактика правопорушень;

інформування органів та підрозділів поліції про виявлені кримінальні правопорушення;

виконання окремих адміністративних стягнень;

охорона майна, що перебуває у комунальній власності;

надання окремих видів правової та соціальної допомоги громадянам, органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам та організаціям, що здійснюють свою діяльність на території рад міста обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення, міст Києва, Севастополя, а також території сільської, селищної, міської ради територіальної громади, утвореної внаслідок добровільного об’єднання;

сприяння виконанню рішень рад міста обласного та /або республіканського Автономної Республіки Крим значення, міст Києва, Севастополя, а також рішень сільської, селищної, міської ради територіальної громади, утвореної внаслідок добровільного об’єднання, що утворили муніципальну варту, прийнятих у межах їх повноважень з питань:

1) контролю за використанням і охороною земель, інших природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення;

2) благоустрою території, контролю за дотриманням правил санітарії, чистотою вулиць, парків, скверів та прибудинкових територій;

3) охорони органів місцевого самоврядування, державних символів, символів територіальної громади та пам’яток культури міста;

4) паркування автотранспорту;

5) охорони пам’яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників;

6) організації торгівлі, громадського харчування;

7) врятування життя людей, захисту їх здоров’я, збереження матеріальних цінностей у разі стихійного лиха, екологічних катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних ситуацій;

8) забезпечення публічного порядку при проведенні карантинних заходів під час епідемій та епізоотій;

9) прийняття участі у межах своїх повноважень у забезпеченні військового та надзвичайного стану;

сприяння органам і підрозділам поліції, іншим правоохоронним органам, державним органам, які забезпечують недоторканість державного кордону та охорону суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, в реалізації ними своїх повноважень.» (п. 1 Ст.2).

Як видно, сфера повноважень муніципальної варти і в цьому законопроекті надзвичайно широка.

Водночас характер взаємовідносин муніципального правоохоронного органу з МВС побудований зовсім інакше: «Про створення муніципальної варти у десятиденний термін з дня прийняття такого рішення керівництвом відповідної ради повідомляється територіальний орган поліції» (п. 2 ст. 5), проте «Муніципальна варта та її підрозділи не входять до структури територіальних органів поліції.» (п. 2 ст. 6). При цьому деякі положення законопроекту виписані досить детально. Так, наприклад, вказується співвідношення кількості службовців муніципальної варти: «…не більше 10 службовців на 10 000 осіб, які постійно проживають на території юрисдикції відповідної місцевої ради» (п. 4 ст. 6).

У зауваженнях Головного юридичного управління, щодо проекту закону поданого на друге читання зокрема йдеться: «3. У частині третій статті 7 проекту передбачається, що посадові та службові особи муніципальної варти можуть обмежувати права і свободи осіб, якщо у інший спосіб не можуть бути виконані покладені на муніципальну варту завдання. Така абстрактна формула закладає широку дискрецію, що має ризики для зловживань і не узгоджується з пунктом 1 частини першої статті 92 Конституції України, відповідно до якої виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина»; «5. Використання у статті 19 проекту висловів «відповідна освіта та професійна підготовка», що уможливлює їх суб’єктивне трактування, теж не узгоджується з принципом верховенства права. Окрім цього, запровадження в законодавчому акті таких формулювань сприятиме виникненню корупційних факторів.». Головне юридичне управління визначило 9 зауважень та підтвердило, що за умови їх врахування законопроект може бути прийнятий у другому читанні, наразі законопроект перебуває у статусі «Очікує рішення».

Як бачимо спроби законотворців прийняти окремий закон, який би регулював діяльність «муніципальної поліції» поки що не були успішними. З іншого боку питання ефективності діяльності тих підрозділів поліції та інших державних структур (як, наприклад, відділів благоустрою місцевих рад), залишаються без відповіді. За таких умов залишається відкритим питання про те, чи зміниться характер їх роботи за умови їх включення до складу новоутвореної «муніципальної поліції». Серйозні сумнівні виникають також у зв’язку з тим, що характер повноважень новоствореної муніципальної поліції має бути надзвичайно широкий від: «охорони пам’яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників» до «контролю за використанням і охороною земель, інших природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення» та «врятування життя людей, захисту їх здоров’я, збереження матеріальних цінностей у разі стихійного лиха, екологічних катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних ситуацій». Отже, якщо така кількість повноважень яка пропонується в законопроекті залишиться і у відповідному законі у разі його прийняття, то це потребуватиме внесення змін у десятки якщо не сотні чинних українських законів, що навряд чи виправдано як з точки зору ефективності, так і з погляду доцільності, бо не виключено, що це потребуватиме залучення значних матеріальних ресурсів (За матеріалами: http://24tv.ua/; https://vechirniykiev.com.ua;http://blogs.korrespondent.net/;

https://kiev.pravda.com.ua;http://zz.te.ua;https://glavcom.ua;

https://www.radiosvoboda.org;http://www.vmr.gov.ua;https://ukr.lb.ua;

https://apostrophe.ua;https://gazeta.ua/articles;https://www.slovoidilo.ua;

https://www.ukrinform.ua;https://vn.20minut.ua;http://w1.c1.rada.gov.ua/

pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55192;

http://w1.c1.rada.gov.ua/

pls/zweb2/webproc4_2?id=&pf3516=4276%E0&skl=8).