Конституційна реформа: питання в частині правосуддя

Конституційна реформа: питання в частині правосуддяКонституційна реформа: питання в частині правосуддяТ. Копитко,

пров. бібліотекар ФПУ

Концептуальні засади впровадження конституційної реформи в Україні в контексті судочинства

 

На шляху розбудови демократично-правової держави, відповідно до стратегії сталого розвитку «Стратегія–2020», наша держава потребує комплексного та системного оновлення національного законодавства, а саме Конституції України. Дане твердження, ще у далекому 2003 році було зазначено першим Президентом України Леонідом Кравчуком: «Політична реформа повинна розпочатись з внесення змін до Конституції України».

Передумовою розвитку конституційного процесу в Україні є історичні процеси, які сягають ще із часів Київської Русі, а саме широковідома збірка стародавнього українського права «Руська Правда» чи «Пакти і Конституції прав і вольностей Війська Запорізького», укладені Пилипом Орликом. Загалом, конституційний процес в Україні після набуття нею незалежності, умовно поділяється на чотири основні періоди, кожному з яких властиві свої особливості та специфіка:

  • перший період (1991–1996 рр.) позначився здобуттям Україною незалежності, процесом підготовки проекту Конституції та прийняттям Конституції України 28 червня 1996 року;
  • другий період (1996–2004 рр.) був, так би мовити, періодом реалізації Конституції України;
  • третій період (2004–2014 роки) позначений початком процесу внесення змін та доповнень до Конституції України (конституційної реформи).
  • четвертий період (з лютого 2014 року і триває до нині) після Революції гідності в Україні розпочався четвертий етап конституційної реформи. Даний етап, в першу чергу, передбачає прагнення передати більше владних повноважень громадам, оновити судову владу, посилити гарантії захисту прав людини тощо.

На сьогодні Конституція України є базою, фундаментом усього законодавства. Тому, коли Україна обрала проєвропейський вектор розвитку, постало гостре питання загальної реанімації законодавства країни. У результаті, Указом Президента України від 12 січня 2015 року № 5/2015 було схвалено стратегію сталого розвитку «Стратегія – 2020», де особливу увагу приділено меті та способам реалізації вітчизняної конституційної реформи. На основі визначення основних етапів конституційного процесу в Україні, проводиться аналіз розвитку відповідного масиву законодавства та порівняння останнього з напрацюваннями європейських держав. За результатами розгляду основних положень Конституції України та можливостей внесення змін до них, надаються рекомендації щодо проведення конституційної реформи, котра не суперечила б чинному в державі конституційному порядку(http://www.viche.info/journal/4466/. – 2014. – 23.12).

Відповідно до ухвалених норм та правил на веб-сайті Національної Ради реформ оприлюднена основна інформація щодо впровадження головних аспектів конституційної реформи України. Зокрема, зазначається, що Конституція України потребує публічного забезпечення та відповідального процесу внесення змін, а також:

  • Створення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України (далі – ТСК) для підготовки узгоджених Коаліцією змін до Конституції України. ТСК має діяти на засадах відкритості, гласності, професіоналізму, науковості, колегіальності та незалежності у прийнятті рішень;
  • Персональний склад ТСК формується з урахуванням принципу пропорційного представництва депутатських фракцій у Верховній Раді України, при цьому переважну більшість у ТСК матимуть представники Коаліції. До участі у роботі ТСК будуть залучені Президент України, Кабінет Міністрів України, та експерти у галузі конституційного права;
  • Тимчасова спеціальна комісія Верховної Ради України готує узгоджений законопроект про внесення змін до Конституції України з урахуванням висновків Венеційської комісії.

Дана реформа взаємопов’язана із наступними розділами Конституції України:

  • Судова реформа: 

Вдосконалення конституційних положень (підвищені вимоги для призначення на посаду судді, обмежена недоторканність суддів, створення єдиного незалежного від політичного впливу органу, який відповідатиме за призначення, кар’єру та звільнення судді).

  • Децентралізація та реформа місцевого самоврядування:

Зміни до Конституції України, які забезпечать правову основу для схвалення низки законодавчих актів, необхідних для реалізації реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади.

На сьогодні, внесення змін до Конституції України в контексті вдосконалення судової реформи є одне із найбільш нагальних та болючих питань для нашої держави. Неодноразово Президент України Петро Порошенко наголошував: «Виникла потреба в серйозних конституційних змінах в частині правосуддя, найважливіші їхні складові – очищення та оновлення суддівського корпусу через персональне тестування, жорсткий контроль за видатками кожного окремого судді на предмет їхньої відповідності доходів», – стверджує президент. (http://zik.ua/news/2015/12/12/poroshenko_vyslovlyuietsya_za_skasuvannya_suddivskoi_nedotorkannosti_653627). − 2015. – 12.12). Нещодавно у своєму інтерв’ю посол США в Україні Джефрі Пайєтт також зазначив, що реформа системи правосуддя – одне із ключових завдань, з яким Україна матиме справу наступного року.

Так, 25 листопада Президент України Петро Порошенко вніс у Раду проект змін до Конституції в частині правосуддя. Дещо раніше законопроект схвалили Конституційна комісія і Нацрада реформ. У Раді законопроект пропонує відібрати повноваження з вираженням недовіри Генеральному прокурору, а також щодо звільнення третини складу Конституційного суду України і безстрокового обрання суддів. У Президента законопроект відбирає повноваження створювати суди. Крім того, виключається 121, 122 і 123 статті Конституції, якими регулюється робота прокуратури. Замість цього термін перебування на посаді Генпрокурора пропонується підвищити з 5 до 6 років, але уточнити, що один і той же не може бути генпрокурором протягом двох термінів поспіль.

Юрисдикцію судів пропонується поширити на будь-який юридичний спір і будь-яке кримінальне обвинувачення. Суддю до винесення обвинувального вироку не можна утримувати під вартою або заарештовувати без згоди вищої ради правосуддя, крім затримання судді під час або відразу ж після скоєння ним тяжкого чи особливо тяжкого злочину. Норма про безстрокове перебування судді на посаді залишається. Віковий ценз для суддів піднімається з 25 до 30 років, але не старше 65 років, призначає суддів Президент за пропозицією Вищої ради правосуддя, а відбір проводиться на конкурсній основі. Вища рада правосуддя – це 21 чоловік, 10 з яких обирають на з’їзді суддів із числа суддів, по двоє обирають Президент України, Верховна Рада, з’їзд адвокатів України. Також уточнюються повноваження суддів Конституційного суду, їх обрання та терміни перебування на посаді і т.д. (http://ua.112.ua/polityka/poroshenko-vnis-do-rady-proekt-zmin-do-konstytutsii-v-chastyni-pravosuddia-274639.html. – 2015. – 25.11).

Оновлений Президентом України проект змін до Конституції, пройшовши ряд випробувань, все ж таки отримав позитивний висновок Венеціанської комісії, і на сьогодні, проект більш-менш враховує ті ідеї, які були закладені для того, щоб проект був комплексним, системним та зваженим. Проект змін до Конституції в частині правосуддя має не лише підтримку міжнародних експертів. «Було проведене його широке громадське обговорення. Зокрема, такі експертні та громадські дискусії відбулися у Харкові, Львові, Запоріжжі, Дніпропетровську, Івано-Франківську на базі університетів та юридичних факультетів вищих навчальних закладів. У учасників заходів була можливість надавати свої пропозиції та міркування, і багато з них були враховані в остаточному тексті Проекту», – зазначив Голова Робочої групи з питань правосуддя та суміжних правових інститутів, Секретар Конституційної Комісії, заступник Глави Адміністрації Президента України Олексій Філатов на засіданні Конституційної Комісії, де розглядались зміни до Основного закону України з питань правосуддя та суміжних правових інститутів. (http://constitution.gov.ua/publications/item/id/

90. – 2015. – 30.10).

На думку керівника головного департаменту правової політики Адміністрації Президента України Костянтина Красовського, у змінах до Конституції закладені основи для того, щоб на рівні законодавства були визначені параметри, за якими судді зможуть отримувати належну зарплатню. «По-перше, бюджет судової влади формується за відповідною консультацією з органами судової влади. По-друге, рівень суддівської винагороди визначається законодавством про судоустрій. Це також інструмент незалежності судової влади, оскільки за бюджет відповідає виконавча гілка влади, то у консультаціях між судовою і виконавчою владою буде формуватися певна фінансова складова цієї незалежності» – зазначає Констянтин Красовський. Також, експерт пояснив, що у нинішньому варіанті законопроекту є акцент на суд присяжних, тобто прибрані «народні засідателі», суд вирішує питання в складі колегії суддів, судді або суду присяжних. Однак, така ситуація закладає ті підвалини, що створять можливість утвердження реального суду присяжних.

Щодо призначення самої кандидатури судді, то не слід забувати, що призначення судді повинно відбуватися через державні інститути, а громадськість має давати свою думку стосовно того чи іншого кандидата, в першу чергу щодо його доброчесності та можливості займати цю посаду, щоб корупція не роз’їдала цей державний механізм. До слова, на минулому тижні Рада суддів України все ж таки погодила порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання суддів, було погоджено саме порядок складання іспиту та систему його оцінювання, що в результаті дасть можливість розпочинати процес кваліфікаційного оцінювання суддів. Однак, різного роду критики, пропагують думку, що дані кроки є радикальними, тому що вони зачіпають конституційні засади статусу суддів і судової влади, при цьому вважають, що насамперед потрібно зберегти фахових суддів, а звільнити тих, хто ганьбить судову посаду і на звільнені посади набрати нових.

Таким чином, проект змін до Конституції у частині правосуддя передбачає глобальні трансформації, які покликані створити платформу для більш ефективного функціонування системи правосуддя України. Наразі, це вже п’ята спроба реформування судової системи і цього разу, як зазначають ряд експертів, є всі шанси досягти успіху.

Керівник проекту ЄС «Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні» та міжнародний спостерігач до Робочої групи з питань правосуддя Конституційної Комісії Віргіліус Валанчюс стверджує, що проект Конституції, внесений Президентом у Верховну Раду, є дуже непоганим базисом для подальшого творення якісної, незалежної, прозорої системи правосуддя. (…) «Коли зарплата судді дуже низька, а навколо багато інтересів, протистояти дуже важко. Водночас, необхідно запровадити і жорсткі механізми контролю за доходами суддів, щоб запобігти корупції. На цьому фронті держава може діяти спільно із громадськістю, проте варто передбачити і механізм перевірки інформації про недоброчесні дії суддів, наданої громадянами. Повинен бути фільтр, тому що багато людей, які отримали рішення не на свою користь, будуть скаржитися. Таким органом-фільтром могла б стати громадська рада», – пояснює керівник проекту ЄС.

Водночас, на думку головного експерта групи з судової реформи громадської ініціативи «Реанімаційний пакет реформ» Романа Куйбіди, цей проект відкриває можливості для усунення політичних впливів, для спрощення судової системи і для суттєвого оновлення суддівського корпусу. «Перша із фундаментальних змін, закладених у положеннях проекту – те, що розвиток кар’єри суддів та питання звільнення суддів більше не залежатимуть від Верховної Ради і Президента. Членів Вищої ради правосуддя обиратиме з’їзд суддів. Усунення впливу двох інших гілок влади на судову систему – чи не найбільше зрушення у рамках змін до Конституції у частині правосуддя», – схвально оцінив експерт судової реформи. (http://uacrisis.org/ua/38679-proekt-zmin-do-konstitutsiyi). − 2015. – 17.12).

Під час форуму «Конституція: суспільну довіру і нове правосуддя», який відбувся в Києві 14 грудня, посол ЄС Ян Томбінський у своїй заяві порадив Україні «прийняти нову Конституцію», як би це голосно не звучало. «Україна сьогодні потребує нової конституції, суспільну довіру і нове правило закону. Сьогодні ми говоримо про зміни в Конституції в частині судової системи, але я говорю про необхідність безперервної роботи з підготовки нової Конституції України. Вам, можливо, доведеться створити конституцію, яка відповідатиме побажанням створення парламентської республіки, щоб було ясно написано поділ ролей і обов’язків між різними гілками влади», – зазначив посол (http://wschodnik.pl/ukraina/item/3689-tombinski-byc-moze-ukraina-potrzebuje-nowej-konstytucji.html). – 2015. – 16.12). Однак, голова експертної ради соціологічної компанії «SocioStream AG» Олександр Медведєв, вважає, що Ян Томбінський мав на увазі зміни в Конституції, а не нову Конституцію. «Про це ж говорив Байден, коли відвідував Україну. Я думаю, що Томбінський в тренді заяв Байдена у Верховній Раді говорив про те, що потрібні зміни до Конституції в контексті судової реформи і в контексті президентської гілки влади, щоб було розмежування − все це повинно бути прописано. Але щоб прийняти Конституцію, потрібна конституційна більшість», – говорить Медведєв (http://newsradio.com.ua/2015_12_15/Medved-v-pro-zm-ni-v-Konstituc-bezv-zovij-rezhim-p-ket-m-l-c-oner-v-1221/). – 2015. – 15.12).

З-поміж всієї голослівності про Конституційну реформу в розрізі судової, на сьогодні, усім гілкам влади та реформаторським структурам варто виокремити головне питання, яке потрібно першочергово вирішити, а саме – питання оновлення суддівського корпусу. На думку судді Львівського окружного адміністративного суду, члена Конституційної Комісії Володимира Кравчука: «Оновлення судової влади не є конституційною проблемою, бо і зараз існує алгоритм її оновлення, тобто закон, що передбачає порядок проведення конкурсів». «У проекті Конституції нічого істотно не змінено, там закладений такий самий конкурсний порядок. На сьогодні і так немає перешкод для початку такого оновлення. Більш того, депутати можуть змінити ці процедури на рівні закону, не чекаючи на зміни до Конституції. Станом на сьогодні в Україні є понад 700 вакансій у судах всіх рівнів, які готові до заміщення», – стверджує львівський суддя (http://uacrisis.org/ua/38693-konstitutsia). − 2015. – 17.12).

Думка експерта однозначно є суб’єктивною, адже для ефективного функціонування загальної системи судової гілки влади та її регулювання в першу чергу потрібно мати законодавче підґрунтя, а точніше оновлений механізм, чітко прописані норми діяльності, який має бути закріплений в головному законодавчому документі країни. Тобто спочатку потрібно закласти основу – саму конституцію із змінами та доповненнями, а потім реанімувати та підвищувати кваліфікацію суддівського складу системи.

Серед багатьох питань судової реформи, також слід зазначити, що зміни до Конституції України в частині правосуддя передбачають ще і реформування прокуратури та адвокатури України, які визначають напрямок розвитку цих інститутів на роки вперед. За словами заступника Голови Адміністрації Президента України, Секретаря Конституційної Комісії Олексія Філатова, при реформуванні судової системи мають бути реалізовані два головних принципи – незалежність і відповідальність. «Деполітизація інституту правосуддя передбачає створення в Україні незалежної прокуратури. Головною метою реформи адвокатури є створення єдиної правничої професії. Як результат ми матимемо підвищення якості правосуддя, запровадження єдиних професійних та етичних стандартів, а також єдиних стандартів відповідальності адвоката», – сказав Філатов (http://uacrisis.org/ua/38762-oleksij-filatov). − 2015. – 18.12).

Окрім вище зазначених судових нововведень в Україні активно обговорюється питання впровадження такого поняття, як конституційна скарга. У такому випадку судовий механізм дасть можливість громадянину прямо звернутися до Конституційного Суду, якщо у нього є підстави вважати, що якийсь закон порушує його права. Загалом, у світі існує позитивний досвід впровадження конституційної скарги. Так, під час дискусії в Українському кризовому медіа-центрі голови Конституційних судів Литви, Грузії та Молдови запропонували свої приклади впровадження даної системи.

Голова Конституційного Суду Литовської Республіки Дейнюс Жалімас на прес-конференції зазначив, що у Литві чекають, коли Україна прийме цю модель, адже це стане додатковим стимулом згадати, що Литовський Сейм вже один раз затвердив таку концепцію, але через економічні причин її впровадження пригальмували. «Так само у Литві популярністю користується непряме звернення, тобто литовські суди можуть і навіть зобов’язані безпосередньо звертатися до Конституційного суду, якщо у справі фігурує закон, який може суперечити Конституції. Для цього не потрібно санкцій з вищих інстанцій, однак таке питання все одно залишається на розсуд судді, а не позивача. Незабаром Литва повернеться до розгляду цього питання. Конституційна реформа повинна бути реальною і відновити довіру не тільки до судової системи, а й до політиків», – розповідав представник Конституційного Суду Литовської Республіки. Наразі в Україні, на думку Голови Конституційного Суду Грузії, члена Венеціанської Комісії Георга Папуашвілі, в Україні такими повноваженнями наділені Верховна Рада, Президент та уряд, що перетворює даний механізм на політичне питання. «Якщо ж громадяни матимуть такі права, то Конституційний Суд стане доступним і для звичайних громадян», – сказав уповноважений суддя Грузії (http://uacrisis.org/ua/38680-konstytutsina-skarga). − 2015. – 17.12).

Серед розпорошеності думок, а головне відсутності чіткої методології подальшого існування судової системи, в контексті конституційної реформи, потрібно резюмувати лише те, що на сьогодні за даними Національної Ради Реформ, судова реформа виконана на – 64%. Загальне виконання реформи у відсотковому співвідношенні виглядає наступним чином:

  • розробка Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів та План дій її реалізації на 2015–2020 роки – 100%;
  • розробка та прийняття Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» – 100%;
  • нові принципи формування та діяльності органів, які відповідають за формування суддівського корпусу (Вища рада юстиції та Вища кваліфікаційна комісія суддів) – 100%;
  • запровадження нових процедур проведення відбіркового та кваліфікаційного іспитів, спеціальної підготовки щодо кандидатів на посади суддів – 50%;
  • запровадження процедур кваліфікаційного та регулярного оцінювання суддів (включаючи самооцінювання) – 60%;
  • оновлення персонального складу суддівського корпусу – 45%;
  • оновлення процесуального законодавства – 50%;
  • запровадження системи електронного правосуддя – 30%;
  • реформування системи виконання судових рішень – 70%;
  • внесення змін до законодавства, що регулює діяльність адвокатури – 40%;
  • приведення повноважень та діяльності Прокуратури до європейських стандартів – 60%.

Отже, підводячи підсумки, варто зазначити, що питання конституційного реформування для України залишається актуальним, а у зв’язку із подіями останніх років, стало конче необхідним і потребує комплексного вирішення. На сьогодні, одним із першочергових завдань «реформаторської влади» полягає у прийнятті закону про судовий устрій України. За словами відомого філософа Б. Кістяковського: «У сучасній конституційній державі суд має головне призначення – зберігати діюче право, але, здійснюючи правосуддя, він продовжує бути і творцем права». Дійсно, з-поміж ряду вище зазначених аспектів реформування та думок експертів, зрозуміло, що лише комплексний та змістовний підхід у системі правосуддя дасть змогу продовжувати концептуальну модель судової реформи, яка буде відображена в оновлених законодавчих актах.